Baja temeraria y ofertas anormalmente bajas: guía completa con garantías
Respuesta en síntesis
Una oferta incurre en presunción de baja temeraria (oferta anormalmente baja) cuando se sitúa por debajo de los parámetros objetivos fijados en el pliego o, en su defecto, en el artículo 85 del Reglamento General de la LCAP (RD 1098/2001), que establece umbrales distintos según el número de licitadores y su desviación respecto de la media aritmética de las ofertas presentadas. La presunción no implica exclusión automática: el artículo 149 de la LCSP obliga a dar audiencia al licitador afectado para que justifique su oferta con datos objetivos (costes laborales conforme al convenio colectivo aplicable, ahorros técnicos, soluciones innovadoras o ayudas de Estado compatibles), y solo si la Mesa de contratación considera insuficiente esa justificación, previo informe técnico, procederá el rechazo de la oferta. Además, si el contrato se adjudica a una oferta incursa en baja temeraria, el órgano de contratación puede exigir una garantía complementaria de hasta un 5% adicional del precio de adjudicación, conforme al artículo 107.2 LCSP.
1. Concepto y base legal de la baja temeraria
La expresión 'baja temeraria', de uso extendido en la práctica administrativa española, no aparece de forma literal en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), que emplea la denominación técnica de 'ofertas anormalmente bajas'. El artículo 149 de la LCSP regula el procedimiento aplicable cuando, en aplicación de los criterios de adjudicación establecidos, se identifique que una o varias ofertas pueden ser anormalmente bajas en relación con la prestación, exigiendo dar traslado de esta circunstancia a los licitadores afectados para que, en el plazo señalado en el pliego, justifiquen y desglosen razonadamente el precio de sus ofertas.
El desarrollo reglamentario de los parámetros objetivos de anormalidad se encuentra en el artículo 85 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001 (RGLCAP), norma preconstitucional a la LCSP pero que sigue vigente en todo lo que no resulte incompatible con ella. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP) pueden fijar sus propios parámetros de anormalidad, ajustados a las características del contrato, y en tal caso prevalecen sobre los umbrales supletorios del artículo 85 RGLCAP.
Art. 149 LCSP (procedimiento de justificación) y art. 85 RGLCAP, RD 1098/2001 (parámetros objetivos de anormalidad cuando el pliego no establece otros criterios).
2. Parámetros objetivos de presunción de anormalidad (art. 85 RGLCAP)
Cuando el precio ofertado es el único criterio de adjudicación o el criterio de mayor peso, el artículo 85 RGLCAP fija umbrales de anormalidad en función del número de licitadores que concurran al procedimiento, calculados sobre la media aritmética de las ofertas presentadas. Estos parámetros operan de forma automática solo cuando el pliego no establece uno propio, algo cada vez menos frecuente porque muchos órganos de contratación prefieren adaptar el umbral a las circunstancias del mercado o excluir del cálculo las ofertas más dispares (bajas y altas) antes de hallar la media. Puedes comprobar si tu oferta está en baja temeraria con nuestra calculadora gratuita.
La tabla siguiente recoge los parámetros supletorios más utilizados en la práctica administrativa española cuando el precio es el único criterio o el criterio determinante:
| Número de licitadores | Umbral de presunción de anormalidad |
|---|---|
| 1 licitador | Oferta inferior en más de 25 unidades porcentuales al presupuesto base de licitación (IVA excluido) |
| 2 licitadores | Oferta inferior en más de 20 unidades porcentuales a la otra oferta |
| 3 licitadores | Ofertas que sean inferiores en más de 10 unidades porcentuales a la media aritmética de las ofertas presentadas; si hay ofertas que difieren en más de 10 unidades porcentuales de la media, se recalcula la media excluyendo la de mayor cuantía cuando exceda de la media en más de 10 unidades |
| 4 o más licitadores | Ofertas inferiores en más de 10 unidades porcentuales a la media de las ofertas presentadas, aplicando previamente la depuración de valores extremos que corresponda según el propio artículo 85 |
En la práctica actual, la mayoría de los PCAP incorporan una cláusula específica de anormalidad (por ejemplo, excluyendo del cálculo de la media las ofertas que se desvíen más de un determinado porcentaje, o fijando un umbral fijo). Estas reglas del pliego prevalecen sobre el art. 85 RGLCAP, que actúa como norma supletoria.
2.1 Precio como único criterio frente a varios criterios de adjudicación
Cuando el precio es el único criterio de adjudicación, la aplicación de los parámetros del artículo 85 RGLCAP (o de la fórmula alternativa del pliego) resulta directa: basta comparar el precio ofertado con el umbral calculado sobre el conjunto de ofertas admitidas.
Cuando concurren varios criterios de adjudicación —oferta técnica evaluable mediante juicio de valor u otros criterios cuantificables automáticamente además del precio—, el artículo 149.2 LCSP remite a lo que establezca el pliego para determinar los parámetros objetivos en función de los cuales se apreciará la posible existencia de una oferta desproporcionada. En estos casos es habitual que el PCAP module la anormalidad no solo con la desviación del precio, sino también con la puntuación técnica global obtenida, evitando penalizar a ofertas con una relación calidad-precio coherente aunque su componente económico sea comparativamente bajo.
3. El trámite de justificación y audiencia
Identificada la presunción de anormalidad, el órgano de contratación —normalmente a través de la Mesa de contratación— debe requerir al licitador o licitadores afectados para que, en el plazo señalado en el pliego (frecuentemente entre 3 y 5 días hábiles), justifiquen y desglosen razonadamente el precio ofertado. El artículo 149.4 LCSP exige que la Mesa solicite el asesoramiento técnico del servicio correspondiente antes de valorar la justificación presentada, salvo que dicha valoración forme parte del objeto de un comité de expertos o de un organismo técnico especializado cuando así lo prevea el pliego.
El escrito de justificación no puede limitarse a reiterar que el precio es viable: debe aportar datos objetivos y verificables. Una justificación sólida suele incluir un desglose detallado de costes directos e indirectos, con especial atención al cumplimiento de los costes salariales derivados del convenio colectivo sectorial o de empresa aplicable, así como la acreditación de circunstancias específicas que permitan explicar el ahorro, tales como soluciones técnicas propias, condiciones excepcionalmente favorables de acceso a materiales o suministros, originalidad de las prestaciones propuestas, o la eventual percepción de una ayuda de Estado compatible con el mercado interior, en cuyo caso el licitador debe poder acreditar que dicha ayuda se concedió de acuerdo con los procedimientos establecidos en la normativa de la Unión Europea.
3.1 Contenido recomendable de un escrito de justificación
- Desglose de costes de personal por categoría profesional, con referencia expresa al convenio colectivo aplicable y acreditación de su cumplimiento
- Estructura de costes directos e indirectos, con márgenes de beneficio explicitados y coherentes con la actividad de la empresa
- Explicación de ahorros técnicos u organizativos: procesos propios, economías de escala, condiciones singulares de suministro o acuerdos marco con proveedores
- Justificación de soluciones innovadoras en la ejecución de la prestación que reduzcan el coste sin merma de la calidad exigida en el PPT
- Acreditación, en su caso, de ayudas de Estado obtenidas conforme a la normativa comunitaria, con indicación del régimen y el importe
- Cálculo específico referido al objeto y alcance real del contrato, evitando declaraciones genéricas no vinculadas a las condiciones concretas del pliego
Un escrito que se limite a afirmar que 'la empresa dispone de recursos propios que permiten optimizar costes' sin desglosar cifras, sin referencia al convenio colectivo aplicable y sin vincular el ahorro a la prestación concreta objeto del contrato será, con alta probabilidad, rechazado por la Mesa de contratación por falta de acreditación objetiva.
3.2 Causas habituales de rechazo de la justificación
- Incumplimiento acreditado de las obligaciones laborales derivadas del convenio colectivo aplicable al sector o territorio de ejecución
- Ausencia de desglose de costes o presentación de cifras genéricas no verificables
- Justificación basada en circunstancias coyunturales de la empresa que no garantizan la viabilidad de la ejecución durante toda la vigencia del contrato
- Incoherencia entre el precio justificado y el alcance, plazo o requisitos técnicos exigidos en el PPT
- Falta de acreditación documental de las ayudas de Estado invocadas o de su compatibilidad con la normativa comunitaria
4. Doctrina de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales
Los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, entre ellos el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), han consolidado una doctrina general en la materia que resulta útil conocer aunque no se citen resoluciones concretas: la presunción de anormalidad no equivale a exclusión automática, el trámite de audiencia es una garantía esencial cuyo incumplimiento vicia el procedimiento, la motivación de la Mesa al rechazar o aceptar la justificación debe ser suficiente y basarse en criterios técnicos objetivos (no en meras apreciaciones subjetivas de viabilidad), y corresponde al licitador la carga de acreditar la seriedad de su oferta, sin que baste con manifestaciones de solvencia genérica de la empresa.
Esta doctrina también reitera que el informe técnico que sustenta la decisión de la Mesa debe explicar de forma individualizada por qué se acepta o rechaza cada argumento del escrito de justificación, evitando fórmulas estereotipadas que impidan al licitador conocer las razones reales de la decisión y, en su caso, recurrirla con garantías a través del recurso especial en materia de contratación.
El acuerdo de exclusión por baja temeraria es recurrible mediante el recurso especial en materia de contratación (art. 44 y siguientes LCSP) ante el Tribunal correspondiente, dentro del plazo de 15 días hábiles desde su notificación.
5. Garantía definitiva y garantía complementaria en caso de baja temeraria
Al margen del trámite de justificación, la baja temeraria tiene una consecuencia directa sobre el régimen de garantías del contrato. El artículo 107 de la LCSP exige, con carácter general, que el licitador que resulte adjudicatario constituya una garantía definitiva del 5% del precio final ofertado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, salvo los supuestos de dispensa expresamente previstos en la propia LCSP (art. 107.1, párrafo segundo) o en el pliego.
El artículo 107.2 LCSP añade una previsión específica para las ofertas incursas en presunción de anormalidad: cuando así se prevea en los pliegos, el órgano de contratación podrá exigir la constitución de una garantía complementaria de hasta un 5% adicional del precio de adjudicación del contrato, IVA excluido, elevando la garantía total hasta un máximo del 10%. Esta garantía adicional busca reforzar la cobertura frente al riesgo de incumplimiento asociado a ofertas con márgenes reducidos.
| Garantía | Importe | Base legal |
|---|---|---|
| Garantía definitiva ordinaria | 5% del precio de adjudicación, IVA excluido | Art. 107.1 LCSP |
| Garantía complementaria por baja temeraria | Hasta un 5% adicional (máximo total 10%), si lo prevé el pliego | Art. 107.2 LCSP |
| Plazo de constitución | Dentro del plazo de 10 días hábiles (7 en abierto simplificado) tras el requerimiento | Art. 150.2 LCSP |
| Formas admitidas | Efectivo, aval, seguro de caución o retención en el precio | Art. 108 LCSP |
La falta de constitución de la garantía definitiva (y, en su caso, complementaria) dentro del plazo fijado, por causa imputable al licitador, se considera retirada de la oferta e impide la adjudicación a su favor, con las consecuencias previstas en el art. 150.2 LCSP.
5.1 Formas de constitución de la garantía (art. 108 LCSP)
- En efectivo o en valores de deuda pública, con los requisitos que establece la normativa presupuestaria correspondiente
- Mediante aval prestado por bancos, cajas de ahorro, cooperativas de crédito o sociedades de garantía recíproca autorizadas
- Mediante contrato de seguro de caución celebrado con entidad aseguradora autorizada para operar en este ramo
- Mediante retención en el precio, cuando así lo autorice expresamente el pliego, deduciéndose de los pagos correspondientes al contratista
6. Estrategia: cómo ajustar la baja sin incurrir en temeridad
Desde la perspectiva del licitador, la clave no es evitar ofertas agresivas, sino sustentarlas siempre en una estructura de costes real y documentable desde el momento de la preparación de la oferta, no improvisada tras recibir el requerimiento de justificación. Conviene calcular de antemano, con los datos del pliego (presupuesto base de licitación, número previsible de licitadores según licitaciones similares del mismo órgano), el umbral aproximado de anormalidad aplicable, y decidir de forma consciente si se opta por una baja próxima a ese umbral asumiendo el riesgo de justificación, o por un margen de seguridad que evite entrar en el trámite del artículo 149 LCSP.
También es recomendable mantener un archivo interno con la memoria de costes de cada oferta presentada, actualizado con los convenios colectivos aplicables por territorio y sector, de manera que, si se recibe un requerimiento de justificación, la empresa pueda responder dentro del plazo con datos ya sistematizados en lugar de tener que reconstruirlos de urgencia, lo que en la práctica reduce sensiblemente la calidad y la credibilidad de la respuesta.
- Calcula el umbral de anormalidad previsible antes de presentar la oferta, usando el pliego y, en su defecto, el art. 85 RGLCAP
- Documenta desde el principio los ahorros reales (organizativos, tecnológicos, de escala) que sustentan el precio ofertado
- Verifica el cumplimiento estricto del convenio colectivo aplicable antes de bajar el precio en partidas de personal
- Reserva margen para la garantía complementaria del art. 107.2 LCSP si el pliego la contempla, para no comprometer la tesorería en caso de resultar adjudicatario
- Prepara una plantilla interna de escrito de justificación adaptable, con los apartados que habitualmente exige la Mesa de contratación
Preguntas frecuentes
¿Qué es exactamente una 'baja temeraria' en contratación pública?
Es la denominación coloquial de lo que la LCSP llama oferta anormalmente baja: una oferta que se sitúa por debajo de los parámetros objetivos de normalidad fijados en el pliego o, supletoriamente, en el art. 85 RGLCAP, y que por ello genera la obligación de dar audiencia al licitador para que justifique su viabilidad (art. 149 LCSP) antes de decidir si se acepta o se excluye.
¿Una oferta en baja temeraria se excluye automáticamente?
No. La presunción de anormalidad abre un trámite de audiencia y justificación obligatorio. Solo si, tras analizar el escrito de justificación con el asesoramiento técnico correspondiente, la Mesa de contratación concluye que la oferta no puede cumplirse en las condiciones ofrecidas, se procederá a su exclusión mediante resolución motivada.
¿Cómo se calcula el umbral de anormalidad si el pliego no dice nada?
Se aplica supletoriamente el art. 85 RGLCAP, que fija umbrales distintos según el número de licitadores (1, 2, 3 o 4 y más) calculados sobre la media aritmética de las ofertas admitidas, con reglas de depuración de valores extremos en los tramos de 3 y 4 o más licitadores.
¿Qué plazo tengo para justificar una oferta incursa en presunción de anormalidad?
El plazo lo fija el pliego de cláusulas administrativas particulares; en la práctica suele oscilar entre 3 y 5 días hábiles desde el requerimiento de la Mesa de contratación, por lo que conviene tener preparada de antemano la memoria de costes de la oferta.
¿Qué diferencia hay entre la garantía definitiva y la garantía complementaria del art. 107.2 LCSP?
La garantía definitiva (5% del precio de adjudicación, IVA excluido) es obligatoria con carácter general para cualquier adjudicatario. La garantía complementaria, de hasta un 5% adicional, solo se exige cuando el pliego la prevé expresamente para el caso de que la oferta adjudicataria esté incursa en baja temeraria, elevando el total hasta un máximo del 10%.
¿Puedo justificar una baja alegando exclusivamente que mi empresa es muy solvente?
No. La doctrina de los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales exige una justificación objetiva y verificable referida al precio concreto ofertado (costes de personal, ahorros técnicos, condiciones singulares de suministro, etc.), sin que baste con alegar solvencia general de la empresa.
¿Se puede recurrir el rechazo de la justificación de una baja temeraria?
Sí, mediante el recurso especial en materia de contratación (art. 44 y siguientes LCSP) ante el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales competente, dentro del plazo de 15 días hábiles desde la notificación del acuerdo de exclusión.
¿Cómo puedo constituir la garantía definitiva si mi oferta resulta adjudicataria?
El art. 108 LCSP admite cuatro formas: en efectivo o valores de deuda pública, mediante aval bancario, mediante seguro de caución, o mediante retención en el precio cuando el pliego lo autorice expresamente.
¿Cómo calcula esta licitación la baja temeraria?
edicta. extrae del PCAP los criterios de oferta anormalmente baja y la fórmula del precio, para que fijes tu baja con las reglas de la licitación.
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